來源:海淀網(wǎng) 發(fā)布時間:2019年12月24日
一,、基本情況
鄉(xiāng)村治理體系屬于國家治理體系中的重要環(huán)節(jié),。不同時期的鄉(xiāng)村治理體系具有不同的時代特征,。新時代下，鄉(xiāng)村治理體系呈現(xiàn)出多元化的特征,。多元化有兩層含義，一是指鄉(xiāng)村治理主體的多元化,，這主要表現(xiàn)為新時代中的鄉(xiāng)賢等主體開始參與到鄉(xiāng)村治理中,；二是指鄉(xiāng)村治理規(guī)范的多元化，這主要表現(xiàn)為中央開始注重自治與德治在鄉(xiāng)村治理體系中的地位，提出“健全自治,、法治,、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系”的政策目標。
農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管屬于鄉(xiāng)村治理體系中的重要內容,。農(nóng)村集體資產(chǎn)不僅具有傳統(tǒng)財產(chǎn)法上的色彩,，更承擔著組織鄉(xiāng)村經(jīng)濟，保障村民生活生產(chǎn),，維護整個鄉(xiāng)村地區(qū)秩序的重任,。因而，科學構建農(nóng)村集體資產(chǎn)的監(jiān)管體系是完善鄉(xiāng)村治理體系的主要抓手,。
2018年我們在海淀區(qū)進行了新時代下鄉(xiāng)村治理體系的調研,，其中特別關注了農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管在鄉(xiāng)村治理體系中的地位問題，調研主要涉及了村集體資產(chǎn)中的監(jiān)管主體與監(jiān)管方式,。我們在專家訪談,、實地調研與文獻研究的基礎上，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管中的一些問題,，引發(fā)了我們的一些思考,。
二、主要問題
1,、政府監(jiān)管與村民自治的界限模糊,，政府的監(jiān)管范圍有待明確
從調研結果來看，本區(qū)的鄉(xiāng)村治理體系構建與農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管在政府主導下穩(wěn)步推進,。在村集體資產(chǎn)監(jiān)管方面,，政府部門對有關集體資產(chǎn)的合同進行嚴格的審批流程；強化監(jiān)管仍是下一階段政府的政策目標,。各村鎮(zhèn)紛紛出臺各類“三資”管理制度,，但是其中對于政府監(jiān)管范圍仍存在模糊之處。
同時,，村委會,、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等自治組織也深受政府監(jiān)管模式影響，其制定的農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管制度帶有較為強烈的管制型監(jiān)管色彩,。因而,，目前政府監(jiān)管與集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營自主權并無清晰的界限。
2,、成員監(jiān)管制度未成熟,，監(jiān)管能力與監(jiān)管動力尚不匹配
村集體成員監(jiān)管是農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管多元化的直接表現(xiàn)，也是鄉(xiāng)村治理主體多元化的重要體現(xiàn),。但是,，在較長的歷史時期內,，農(nóng)村集體成員一直游離于農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管體系之外，監(jiān)管經(jīng)驗不足,，監(jiān)管能力較為欠缺,。同時，由于村集體經(jīng)濟水平,、村集體資產(chǎn)形態(tài),、村集體成員自身素質與專業(yè)知識等因素的差異，使得農(nóng)村集體成員的監(jiān)管難以發(fā)揮作用,。面對體量日益龐大,、表現(xiàn)形態(tài)日益多樣、牽涉利益日益廣泛的村集體資產(chǎn),，如何建立較為成熟的成員監(jiān)管制度,，使村集體成員的監(jiān)管水平匹配監(jiān)管意愿，是村民適度參與監(jiān)管的一大難題,。
3,、成員監(jiān)管渠道未完全暢通，多元治理規(guī)范有待落實
從形式上來看,，村級資產(chǎn)運營,、管理的主體為本村的經(jīng)濟股份合作社。但是我們在調研中發(fā)現(xiàn),，股份經(jīng)濟合作社內部的一些重要職位（如理事長等）仍由政府人員,、村支部書記等兼任。鄉(xiāng)賢等非政府主體難以介入村股份合作社中的重要職位,，從而難以參與對該地區(qū)的農(nóng)村集體資產(chǎn)的直接管理或監(jiān)管,。
三、建議
1,、列明權力負面清單,，重塑管制型監(jiān)管模式
政府制定明確的負面清單，劃定政府自身對于集體資產(chǎn)監(jiān)管的權力范圍,。建議政府事先列明監(jiān)管中的權力清單，既為自己的責任劃定范圍,，又為成員監(jiān)管劃定范圍,。
同時，地方政府不宜對與集體資產(chǎn)運營中的合同進行過度監(jiān)管,，在監(jiān)管的權力清單中不應包含直接對合同效力的判斷,，否則有違反《合同法》等上位法律之嫌，也可能增加了政府對農(nóng)村集體資產(chǎn)的保值與增值的責任,。
2,、全面引入現(xiàn)代公司治理機制,，擴大成員監(jiān)管權力
農(nóng)村社區(qū)股份合作社融入了公司治理機制，參照《公司法》設立股東大會,、董事會及監(jiān)事會等組織機構,，體現(xiàn)了農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管與現(xiàn)代化治理模式結合的必然趨勢。未來應當積極探索與發(fā)展農(nóng)村社區(qū)股份合作社制度,，放大其在農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管中的重要作用,。建議為合作社設計、完善示范性章程,，為擴大成員監(jiān)管權力提供指引與參考,。如在農(nóng)村社區(qū)股份合作社中，單獨或共同持股百分之十以上的非集體股股民,，可以提名一定比例的董事成員或監(jiān)事成員,；在村集體資產(chǎn)有重大出售、擔保等行為時,，應由董事會中具有法律,、會計等專業(yè)知識的成員先行審核，或者委托第三方專業(yè)機構提供專業(yè)意見,，再提交至董事會討論通過,，最后提交股東大會以特別多數(shù)決通過，等等,。
3,、向社會和和合作社成員開放股份合作社中的特殊職位，充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢群體的積極作用
鑒于實踐中村集體成員尚不能較好參與農(nóng)村社區(qū)股份合作社的治理,，進而影響到集體資產(chǎn)的監(jiān)管效果,，我們建議對農(nóng)村股份合作社中特定職位向社會和農(nóng)村集體組織成員開放，為鄉(xiāng)賢進入鄉(xiāng)村治理開辟新路徑,?？梢云刚堔r(nóng)村集體組織內外的企業(yè)家、知識分子,、德高望重人士等參與股份合作社的管理,，包括擔任正副董事長、獨立董事,、監(jiān)事,、特別顧問等等職位。
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